专项债是扩大有效投资，稳定宏观经济的重要抓手。当前，市场高度关注2023年专项债政策走向。1月30日，财政部召开2022年度财政收支情况网上新闻发布会，透露了相关信息。

财政部相关负责人表示，一是统筹发展和安全，合理安排2023年政府专项债券规模，保持宏观杠杆率基本稳定。二是会同有关部门指导地方做好专项债券项目储备和前期工作，提高项目储备质量。三是督促地方做好2023年专项债券发行使用工作。

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合理安排2023年专项债规模

专项债于2015年首度发行，当年额度1000亿。2016年、2017年，其发行额度分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿。2020年为3.75万亿，创出历史新高，2021年回落至3.65万亿，额度首度下降，2022年维持平稳为3.65万亿。

中央经济工作会议指出，积极的财政政策要加力提效。保持必要的财政支出强度，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。

分析来看，由于地方政府债务率已超过警戒线，专项债的规模要适度控制，避免地方政府债务率进一步攀升；由于赤字率还低于警戒线，还可以进一步提升，尤其是增加中央赤字规模；政策性开发性金融工具约束少且同样投基建，可在2023年继续使用，分担一部分专项债的职能。

那么2023年专项债额度会是多少？这需要考虑正反两方面的因素：

一方面，虽然专项债不受赤字率约束，但最终仍会被债务率约束。地方政府债务大幅扩张后，目前债务率已落入警戒区间，这要求地方债尤其专项债放慢扩张步伐。

另一方面，2023年推动经济整体好转仍需专项债发力，而2022年发行4万亿专项债用于项目建设，诸多项目开工后后续仍需资金支持，这就要求专项债维持一定规模。

财政部相关负责人表示，要统筹发展和安全，合理安排2023年政府专项债券规模，保持宏观杠杆率基本稳定。

值得注意的是，这一表述和以前出现细微变化。比如财政部部长刘昆2022年1月刘昆表示，按照保持政府总体杠杆率基本稳定的原则，确定(2022)地方政府专项债券规模。

再如，刘昆2021年1月表示，2021年积极的财政政策“更可持续”主要从支出规模和政策力度着眼，兼顾稳增长和防风险需要，保持政府总体杠杆率基本稳定，为今后应对新的风险挑战留出政策空间。合理确定赤字率和地方政府专项债券规模，保持适度支出强度。

换言之，专项债额度的确定方式从“保持政府总体杠杆率基本稳定”调整为“保持宏观杠杆率基本稳定”。一方面，政府部门杠杆率有所上升。国家金融与发展实验室的数据显示，政府部门宏观杠杠率由2019年末的38.5%上升至2022年9月末的49.7%，上升了11.2个百分点。

另一方面，在居民部门杠杆率有所下降、企业部门资产负债接近衰退的背景下，为实现经济稳增长目标，政府部门在宏观杠杆率方面还应更加积极。也即政府部门加杠杆，而居民部门、企业部门杠杆率保持平稳甚至略有下降，实现宏观杠杠率的总体稳定。在前述额度确定方式变更后，预计2023年专项债额度会高于2022年的3.65万亿。

据记者了解，2022年11月监管部门已向地方下达了2023年提前批专项债额度，随同下达的还有提前批一般债额度。目前监管部门尚未披露提前批额度情况，但从多个地方披露的数据看，2023年提前批专项债限额相比2022年大幅增加，全国提前批专项债额度可能达到2.19万亿。

扩大资金投向领域和用作项目资本金范围

财政部相关负责人还表示，要会同有关部门指导地方做好专项债券项目储备和前期工作，提高项目储备质量；要督促地方做好2023年专项债券发行使用工作，有效发挥专项债券对促进地方经济社会稳定发展的积极作用。

“按照要求，2023年提前下达专项债务限额需在1月份尽快启动发行工作，尽早形成实物工作量，争取6月底前将债券资金使用完毕。我们省在1月中旬和下旬组织两批债券发行工作。”南方省份某省财政厅人士称。

项目储备方面，去年11月监管部门组织地方申报2023年专项债项目，此次申报的专项债需求规模，要按照提前下达2023年用于项目建设的专项债券分配本地区额度的3倍左右把握。此外，监管部门明确，对于政策性开发性金融工具(市场也称“基础设施投资基金”)项目中因额度限制无法获得支持的项目，符合专项债券项目条件的可申请报送。

财政部相关负责人还表示，要适当扩大专项债券资金投向领域和用作项目资本金范围，持续形成实物工作量和投资拉动力，确保政府投资力度不减，带动扩大社会投资，推动经济运行整体好转。

在2023年提前批专项债项目申报中，专项债资金投向领域从原来的交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、仓储物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等9个领域扩大到11个领域，增加新能源项目和新型基础设施2个领域。

可用作项目资本金的领域从原有的铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等10个领域扩大到13个领域，增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3个领域。

“专项债用作资本金”源于2019年印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。该通知明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

监管部门明确，各省份专项债可用作资本金规模占总规模比重不得超过20%。此后专项债作项目资本金政策在不断调整。比如，2020年将各省份专项债可用作资本金规模占总规模比重上限调整至25%。

数据显示，近年来专项债作资本金比例在8%左右。换言之，当前专项债用作资本金比例远低于上限，由此导致专项债的撬动作用下降。其中，投向领域限制被认为是一个原因。“专项债作资本金的项目要求比较高，因此符合条件的项目比较少。这类项目主要是铁路、轨交等大型基础设施项目。”江浙地区某地市债务办人士表示。

但一些财政系统人士表示，投向领域限制仅仅是制约专项债作资本金的一个原因，其他原因包括项目收益不足、实操相对复杂、部分地方出于防控债务风险控制专项债作资本金等，这些问题仍有待进一步解决。

关键词： 宏观杠杆率